征地中“牵头牛、补只鸡”的说法，错在哪里？

政府征地卖地中，有一部分土地是要贴钱的，只有一部分土地可以在出让中赚钱。

　　土地制度改革一直充满争议，尤其是征地制度。近两年网上广为流传的一个说法，政府在征地拆迁中“征农民一头牛，补农民一只鸡”，质疑政府做法的合法性。当前部分一线城市“地王”频现，不断攀升的高房价，以及媒体上不时曝光的征地拆迁暴力冲突，攒足观众不满政府的情绪。社会普通大众不了解征地制度细节，认为政府一手从农民那里“低价”征走土地，转手天价卖给开发商，空手套白狼赚一大笔。实际上，这个说法具有很大的误导性。

政府土地出让，收支基本平衡

　　仅以财政部网站公布2014年全国土地出让收入支出为例说明。2014年全国土地出让收入42940.30亿元，财政部公布的数据显示，扣除成本支出之后，2014年政府获得的“土地出让收益”是8987.93亿元，占到全国土地出让收入五分之一强。2007年以后，政府土地出让收入在管理上实施“收支两条线”。成本补偿性费用也算在土地出让收入中，即卖地4万多亿是毛收入。2014年，成本性支出为33952.37亿，接近出让收入的近80%。

　　这3万多亿的成本，大致可以分为三大块。一是“征地拆迁补偿支出”成本，2014年为21216.03亿元，占成本的62.5%。二是“土地出让前期开发支出”成本，这部分为9206.38亿元，占成本的27.1%。三是“补助被征地农民、土地出让业务支出”等成本，为3529.96亿元，占总成本的10.4%。

　　这么一算，4万多亿的土地出让收入中，有3万亿多亿是成本，这3万多亿中的六成多，又通过“征地拆迁补偿”和“补助”两种形式，直接补给了被征地拆迁者。这就是说，政府征地卖地所得的4万亿毛收入中，有一半多是直接补给了被征地拆迁者。

　　4万亿毛收入中另外一半大部分属于其它成本，如政府前期要完成土地平整、基础设施建设，具备基本开发条件之后，开发商才会来买。这就是说，政府从农民那里征走的是“原材料”，要完成“几通几平”加工成“产品”，才能出让。这个过程也是要成本的。另外就是土地出让业务支出。这两项加起来有1万多亿。最后再加上政府获得近9千多亿的“纯收益”，收支基本平衡。

问题出在一般人盯住的是“地王”价

　　账是算明白了，可这与大众平常所看到的并不一样。国有土地出让不是经常招拍挂到几百万一亩吗？政府征地补偿，按照原产值最高30倍标准，一亩地年收益满打满算不超过两三千元，补偿下来就几万元而已。问题出在一般人眼睛盯的是市中心商住用地拍出的“地王”价，老百姓通常都是拿这些最值钱土地的出让价格与征地补偿相比。然而，不是所有的地政府都可以卖出高价。

　　再以2013年的数据说明这一点。2013年全国国有建设用地供应量是73.05万公顷，这包括存量用地和当年新增的。假设这些土地都来源于过去与当年的征地拆迁，则这73.05万公顷的建设用地都是需要成本，尤其是需要支付征地拆迁补偿。从供地结构上看，73.05万公顷分为四类，工矿仓储用地是21万公顷（占28.8%），商服用地是6.51万公顷（占8.9%），住宅用地13.81万公顷（占18.9%），基础设施及其它用地31.73万公顷（占43.4%）。

　　国有建设用地供地包括出让与划拨。在这四种供地中，一般只有前三种才可以出让，第四种用地属于公益性质，划拨居多。前三种供地共计约40万公顷，与当年36.7万公顷的建设用地出让总量大致接近。这就是说，国有土地供给中，只有约一半多的土地才可以卖出价钱，其它部分公益性用地无偿供给。

　　再来看土地出让价格。2013全国105个重点城市监测的综合地价是每平方米3349元、商服地价是每平方米6306元、住宅地价每平方米5033、工业地价每平方米700元。不同类型地价差别极大。这就是说，政府征地卖地中，有一部分土地是要贴钱的，只有一部分土地可以在出让中赚钱。

　　我们在很多地方调研发现，不仅公益用地政府需要贴钱，而且工业用地也要贴钱。去年冬天笔者去湖北省的几个县市调研，当地工业用地每亩出让价格不足20万（中西部工业地价低于监测平均地价），几乎不能抵上征地拆迁加“几通几平”的成本。当地政府需要从其它地方贴钱征地，目的是发展工业，只有工业搞起来当地县域经济才能发展。

　　公益征地，政府纯是贴钱的，工业用地，政府一般能保本就不错。真正能让政府土地出让赚钱的是商服用地与住宅用地。这就是“农民”被征地时参照的“牛”价。

对土地统一标准补偿，实现社会公平

　　现在流行着一种声音，要求所有征地按照“市场价补偿农民”。什么是市场价？公益用地没有市场价格，工业用地市场价也是很低。“征走一头牛、补给一只鸡”的说法，实际是希望政府按照商住用地出让价格补偿。如果真的这么补偿，问题在于，那些被征收做公益用地的补偿还是不补偿？如果这些地也参照商住用地、参照“地王”价来补偿，那钱从哪里来？

　　按照“市场价补偿”、“征走一头牛、补给一只鸡”的说法都是错误的。稍有土地方面常识的人都了解，土地本没有内在价格，土地市场价值是经济社会财富的投射。地铁修通，房价大涨。建筑不变，涨的是地价。地铁线改变原来土地的相对位置，位置和用途是决定土地价格的根本因素。我国现行土地制度，不分最终用途，对所有位置所有土地按照统一补偿标准补偿，实现社会公平。

　　还是那句老话，不劳动不得食。现行制度最大的好处是消灭土地上的“食利者”。所谓按照“市场价格补偿”，不过是想让社会财富通过土地分配给特定少数人而已。